Politika e mërgimit: Bashkimi Evropian, gjithnjë e më shumë, po transferon kompetencat e tij për azilin

Delegimi i kompetencave jashtë territorit (eksternalizimi) për azilin po pranohet me entuziazëm si një instrument kyç, për të mos thënë që shihet si zgjidhja e “çështjes së mërgimit” për BE-në, duke nisur nga përpunimi i kërkesave për azil jashtë territorit, tek ofrimi i ndihmës dhe stimujve monetarë për vendet fqinje për të bujtur refugjatët, e deri te zbarkimi i të mërguarve në vendet e treta me të cilat ata nuk kanë asnjë lidhje. Pavarësisht se numri në rritje i dëshmive tregon se këto lloj marrëveshjesh nuk ofrojnë zgjidhje të     qëndrueshme (si p.sh., Deklarata famëkeqe BE-Turqi, ose marrëveshja me Tunizinë e arritur në verën e vitit 2023) ose dukshëm nuk janë të realizueshme në praktikë (si p.sh. përpjekjet e dështuara të disa qeverive të ndryshme evropiane për të zbarkuar azilkërkuesit në Ruandë), si krerët e shteteve, ashtu edhe Komisioni i BE-së, vazhdojnë t’i konsiderojnë këto “partneritete” me vendet e treta si zgjidhje të zbatueshme në praktikë ndaj ndjenjës në rritje anti-refugjatë, ngritjes së partive populiste të krahut të djathtë, si dhe përkeqësimit të kohezionit social në mbarë Evropën.

Para së gjithash, pikënisja e analizës së tyre nuk është e gabuar. Sistemi i BE-së për azilin, në gjendjen që gjendet sot, ka me të vërtetë dobësi të mëdha strukturore dhe pabarazi të qenësishme, të cilat sabotojnë efikasitetin dhe drejtësinë e tij. Rregullorja e Dublinit, sipas së cilës shteti anëtar i vendit të hyrjes është përgjegjës për trajtimin e kërkesave për azil, ka dështuar dhe nuk funksionon ashtu siç ishte paramenduar. Për rrjedhojë, sistemet e azilit të shteteve që përbëjnë kufijtë e jashtëm të BE-së, siç është Italia dhe Greqia, u ngarkuan në mënyrë joproporcionale si pasojë e dyndjeve të të mërguarve, duke mbajtur barrën më të madhe të kërkesave për azil, ndërsa shtetet e tjera anëtare vazhduan t'iu bëjnë bisht përgjegjësive të tyre.

Shpërndarja jo e barabartë çon drejt “një loje të pistë”

Kjo shpërndarje jo e barabartë e presionit solli si pasojë mungesën e solidaritetit mes Shteteve Anëtare të BE-së, duke çuar në atë që mund të përshkruhet si një “lojë e pistë”. Shtetet Anëtare, si Danimarka, Greqia dhe Hungaria kanë zbatuar politika gjithnjë e më kufizuese, qoftë duke pezulluar përpunimin e kërkesave për azil ose duke ulur standardet e pritjes për azilkërkuesit, duke i nxitur këta të fundit t'i shmangin këto vende ose të udhëtojnë më tej drejt Shteteve Anëtare në veri dhe perëndim të BE-së. Përgjatë viteve të fundit, kjo gjë ka përkeqësuar sfidat me të cilat përballen vendet që vazhdojnë të përmbushin zotimet e tyre të azilit, duke përfshirë, mbi të gjitha, Gjermaninë dhe Austrinë. Nga viti 2014 deri në 2023, më shumë se gjysma e të gjitha vendimeve pozitive për azil në BE janë lëshuar në Gjermani dhe Austri, ndërsa përgjatë së njëjtës periudhë, Hungaria mori më pak se 100 kërkesa në vit. Si rezultat, kemi një mjedis ku përgjegjësia për menaxhimin e mërgimit dhe përpunimin e kërkesave për azil është e ndarë në mënyrë jo të barabartë, duke theksuar akoma më tej pabarazitë në mbarë BE-në dhe duke kërcënuar kohezionin.

Në përgjigje të këtyre sfidave, disa Shtete Anëtare kanë gjetur si zgjidhje ndërtimin e pengesave fizike dhe numri i mureve kufitare tashmë tejkalon ato të ngritura gjatë Luftës së Ftohtë. Një shembull i tillë është kufiri serbo-hungarez, i fortifikuar me një gardh me tela me gjemba me dy shtesa dhe i mbikëqyrur nga policia kufitare dhe me dronë. Nga ana tjetër, ka pak prova që sugjerojnë se këto masa zvogëlojnë në mënyrë efektive numrin e të mërguarve. Për më tepër, kalimi nga zgjidhjet gjithëpërfshirëse evropiane te një marrëveshje dypalëshe - siç janë ato të lidhura mes Italisë dhe Libisë, Italisë dhe Shqipërisë (shiko më poshtë), Ruandës e Mbretërisë së Bashkuar ose Gjermanisë - sinjalizon një prirje shqetësuese për copëzim brenda BE-së. Këto lloj marrëveshjesh vendosin në rrezik parimet e unitetit dhe kohezionit mbi të cilat është ndërtuar BE-ja, duke krijuar struktura paralele që mund të izolojnë më tej Shtetet Anëtare nga njëra-tjetra. Si rezultat, Bashkimi Evropian rrezikon të shkojë përherë e më shumë drejt largimit, pasi kombet individuale u japin më shumë përparësi interesave kombëtare sesa përgjegjësive kolektive.

Kriza evropiane e dhjetë viteve të fundit e “refugjatëve” ka qenë dhe vazhdon të jetë, në thelb, një krizë politike.

Politikat e azilit dhe mërgimit janë përdorur gjithnjë e më shumë si mjete në negociatat me vendet e treta, ku ndihma për zhvillim ka qenë e kushtëzuar shpesh nga përpjekjet për “parandalimin e mërgimit”. Kjo qasje “me kulaç e me kërbaç” (sticks-and-carrots) e sheh mërgimin si një transaksion të thjeshtë mes vendeve, duke zvogëluar të drejtat e refugjatëve dhe duke shpërhapur përgjegjësinë për shkeljet e ligjit ndërkombëtar ose të detyrimeve humanitare. Nëse në çështjet e mërgimit dhe bashkëpunimit për zhvillim i jepet përparësi kushtëzimit, kjo praktikë paraqet dilema të rënda etike dhe mund të minojë parimet kryesore të ligjit ndërkombëtar për azilin, duke zvogëluar përfundimisht zotimin e BE-së ndaj të drejtave të njeriut dhe solidaritetit.

Rritja e partive populiste të krahut të djathtë në mbarë BE-në reflekton se si çështjet e vazhdueshme brenda sistemit të azilit të BE-së kërkojnë reforma urgjente për të trajtuar pabarazitë dhe joefikasitetin e saj. Kriza evropiane e dhjetë viteve të fundit e “refugjatëve” ka qenë dhe vazhdon të jetë, në thelb, një krizë politike e nxitur nga mungesa e solidaritetit mes Shteteve Anëtare të BE-së. Pa një përpjekje të bashkërenduar për të nxitur solidaritetin e sinqertë mes Shteteve Anëtare, sistemi do të vazhdojë të lëkundet, duke rrezikuar më tej të drejtat e atyre që kërkojnë strehim dhe kohezionin e vetë BE-së. Vetëm një zgjidhje e përbashkët evropiane mund ta shpërndajë presionin në mënyrë më të drejtë në mbarë BE-në, të lehtësojë kapacitetet kombëtare të pritjes në disa vende dhe të mbyllë boshllëqet e zbatimit tek të tjerët. Kjo çështje kërkon një trajtim urgjent nga politikëbërësit e BE-së, sepse, përtej ndikimeve të dukshme e të zymta të strategjive për delegimin jashtëterritorial të kompetencave brenda BE-së, ka edhe ndikime të dukshme që përhapen më gjerë në rolin që Evropa zë në botë dhe pozicionin e saj ndaj vendeve të treta.

Pasojat dhe ndikimet afatgjata të delegimit të kompetencave jashtë territorit

Delegimi jashtëterritorial i kompetencave për kryerjen e procedurave të azilit nga BE-ja te vendet e treta sjell pasoja të rënda për besueshmërinë dhe pozitën e saj diplomatike, veçanërisht në rajonin e Lindjes së Mesme dhe Afrikës së Veriut (LMAV), si dhe në vendet në jug të globit. Duke transferuar kompetencat e saj për azilin, Evropa rrezikon të minojë imazhin e saj të vetëshpallur si një “superfuqi rregullatore”. Kjo ngre pyetje kritike në lidhje me aftësinë e saj për të mbrojtur një rend ndërkombëtar të bazuar në rregulla, ndërsa nga ana tjetër po heq dorë nga përgjegjësitë e saj për të mbrojtur popullatat e cenueshme duke i transferuar ato në Afrikën Perëndimore, në Ballkan, ose në rajonin e LMAV-së.

Për më tepër, delegimi jashtëterritorial i kompetencave krijon dobësi edhe në kuadrin e politikës së jashtme të BE-së. Vendet e treta që presin refugjatët fitojnë një levë të rëndësishme në favor të tyre, pasi e bëjnë BE-në të përkulshme ndaj shtrëngimit në çdo negociatë diplomatike, pavarësisht çështjeve të mërgimit. Kjo dinamikë mund të çojë në instrumentalizimin e të mërguarve , ku shtetet e treta mund të manipulojnë fluksin e refugjatëve për të përfituar lëshime nga BE-ja. Ky skenar jo vetëm që ndërlikon marrëdhëniet diplomatike, por gjithashtu pasqyron një dobësi më të madhe në qasjen e BE-së ndaj mërgimit, duke sugjeruar një fenomen shqetësues që është dëshira për t'u “kërcënuar” nga ardhja e një duzine refugjatësh. Çështja ende e pazgjidhur e kufirit mes Polonisë dhe Bjellorusisë është një nga shembujt e kësaj dinamike që nga dimri i vitit 2021, zgjidhja e së cilën nuk duket ende në horizont. Pezullimi i plotë i ligjit për azilin, siç propozohet tashmë nga kryeministri polak Donald Tusk, duket më shumë si një tregues i dëshpërimit politik dhe i shfrytëzimit të votuesve të krahut të djathtë sesa një përgjigje evropiane e prerë dhe e bazuar në rregulla. 

Delegimi jashtëterritorial i kompetencave për politikat e azilit legjitimon padashur regjimet autoritare dhe aktorët e diskutueshëm të sigurisë.

Ky është një zhvillim shqetësues jo vetëm për sa i takon të drejtave të të mërguarve, por edhe për sigurinë dhe fuqinë gjeopolitike të BE-së. Delegimi jashtëterritorial i kompetencave për politikat e azilit legjitimon padashur regjimet autoritare dhe aktorët e diskutueshëm të sigurisë, përfshirë Frontex (me një buxhet vjetor prej 922 milionë Euro në 2024, si agjencia më e shtrenjtë e BE-së deri më tani) dhe shoqëritë fitimprurëse të sigurisë dhe teknologjisë. Si rezultat kemi një shpërhapje të kompetencave, gjë që ndërlikon kërkesën e llogarisë, duke e bërë gjithnjë e më sfiduese identifikimin e fajtorëve kur ndodhin abuzime me të drejtat e njeriut. E teksa BE-ja po iu dorëzon këtyre aktorëve të jashtëm kontrollin e vendimmarrjeve për azilin, ajo zvogëlon autoritetin dhe ndikimin e vet, duke dobësuar kështu pozicionin e saj në arenën botërore.

Për më tepër, pasojat e këtyre politikave dalin më shumë në pah në lëvizjet dytësore të refugjatëve që fillimisht u pritën në vende si Turqia. Rritja e ndjenjës së ksenofobisë dhe e krimeve të urrejtjes kundër refugjatëve sirianë detyruan shumë prej tyre të mërgojnë më tej në BE. Ujdia BE-Turqi, e menduar si një zgjidhje gjithëpërfshirëse, thjesht sa shtyu për më vonë zgjidhjen e çështjeve bazë (nëse trajtoi ndonjërën prej tyre), duke rezultuar në një lehtësim të përkohshëm të presionit, në vend që të arrinte një zgjidhje të qëndrueshme. Vendet Anëtare në perëndim dhe veri të BE-së që presin prurjet e reja po përballen me sfida më të mëdha për integrimin e tyre ekonomik dhe social, pasi shumë sirianë të ardhur rishtazi shfaqen me shëndet fizik e mendor të përkeqësuar, nivel më të ulët arsimor dhe një nivel më të ulët socio-ekonomik sesa grupet e mëparshme. Këto pasoja vijnë nga zhvendosja e tyre e zgjatur, të cilën UNHCR-ja e përcakton si situata “në të cilën refugjatët e gjejnë veten në një gjendje pasigurie e të pakapërcyeshme që zgjat shumë në kohë. Jetët e tyre mund të mos jenë në rrezik, por të drejtat e tyre themelore dhe nevojat thelbësore ekonomike, sociale dhe psikologjike mbeten të paplotësuara pas vitesh të syrgjynosur .” Efektet e kësaj gjendjeje pasigurie nuk ndihen vetëm dhe ç'është më e rënda nga vetë refugjatët, por edhe nga komunitetet e tyre pritëse eventuale. 

Ujdia Itali-Shqipëri ngre sfida të shumta ligjore, etike dhe praktike

Rezultate të ngjashme mund të kenë edhe marrëveshje të tilla si ujdia mes Italisë dhe Shqipërisë, duke treguar se strategjitë e delegimit të kompetencave jashtë territorit, në fund të fundit, nuk arrijnë të trajtojnë shkaqet rrënjësore të mërgimit dhe zhvendosjes. Ujdia e Italisë me vendin kandidat të BE-së, Shqipërinë, është bërë funksionale vetëm kohët e fundit, pas vonesave të shumta duke ngritur shqetësime në lidhje me qëndrueshmërinë dhe efektivitetin e saj. Fillimisht ishin parashikuar të hapeshin në fillim të vitit 2024, por pengesat e ardhura nga qendrat sugjerojnë se procesi i zbatimit haset me shumë ndërlikime. Megjithatë, iniciativa e Giorgia Melonit ka ngjallur interesin edhe të Mbretërisë së Bashkuar dhe të qeverisë së saj të re laburiste.

Së pari dhe ç’është më e rëndësishmja, marrëveshja paraqet sfida të konsiderueshme ligjore, pasi qendrat e pritjes në Shëngjin dhe Gjadër kanë për qëllim të veprojnë nën juridiksionin italian, duke anashkaluar në mënyrë efektive autoritetet shqiptare. Ekspertët e së drejtës kushtetuese kanë ngritur shqetësime në lidhje me ligjshmërinë e kësaj marrëveshjeje, megjithëse, Gjykata Kushtetuese shqiptare e miratoi projektin, duke theksuar një tension të rëndësishëm mes kuadrit ligjor dhe përshtatshmërisë politike. Caktimi i një afati kohor ambicioz për përpunimin e kërkesave për azil, duke kërkuar që vendimi të jepet brenda 28 ditëve, duke përfshirë edhe apelimet, ngre pyetje në lidhje me respektimin e parimeve themelore të shtetit të së drejtës. Realizimi në praktikë i këtyre lloj procedurave brenda një afati kaq të përshpejtuar, duke marrë parasysh sa komplekse janë kërkesat për azil, duket tepër ambicioz dhe mund të vendosë në rrezik të drejtat për një proces të rregullt ligjor të aplikantëve.

Këto shqetësime vlejnë edhe për trajtimin e azilkërkuesve, kërkesa e të cilëve është refuzuar. Perspektiva e kthimit të individëve në vendet e tyre të origjinës paraqet sfida të rëndësishme praktike e logjistike, e madje dëbimet nga Shqipëria nuk mund kurrsesi të jenë më të kollajta se ato nga Italia. Akumulimi i një numri azilkërkuesish të refuzuar, por ende të pa dëbuar, mund të çojë shumë shpejt në kampe të mbipopulluara, të cilat do të shndërroheshin në qendra me kushte jetese të papërshtatshme (të ngjashme me skenat e njohur prej kampit Moria, në ishullin grek Lesbos, si dhe të tjera kampe të ngjashme problematike të BE-së), gjë që do të motivonte një lëvizje të dytë të të mërguarve përmes Malit të Zi fqinj e drejt BE-së. Është e qartë se këto rezultate (tejet të mundshme) do të pasqyronin një dështim për të krijuar një qasje të përbashkët dhe të qëndrueshme për të trajtuar ardhjet e refugjatëve.

Gjithashtu, marrëveshja përcakton se vetëm mërgimtarët burra nga “vendet e sigurta” do të dërgohen në Shqipëri, nëse do të kapen nga roja bregdetare italiane në det. Marrëveshja përjashton në mënyrë të shprehur gratë, fëmijët dhe popullatat e cenueshme, por deri më tani mbetet ende pa një përgjigje se si do të vlerësohet saktësisht cenueshmëria në situata nën stres të lartë në anijet dhe gomonet e mbushura plot e përplot. Natyra arbitrare e këtyre diskutimeve mund të çojë në padrejtësi të konsiderueshme dhe të përkeqësojë gjendjen e atyre që kërkojnë strehim.

Për më tepër, kushtet brenda qendrave të pritjes në Shqipëri duket se janë problematike. Azilkërkuesit praktikisht do të burgosen, duke mos qenë në gjendje të largohen nga këto qendra, të cilat në Gjadër janë vendosur në një ish-bazë ushtarake dhe janë të izoluara qëllimisht nga popullata vendase. Kjo mungesë ndërveprimi jo vetëm që bie ndesh me parimet e integrimit të komunitetit, por gjithashtu mund të nxisë armiqësinë me vendasit, shumë prej të cilëve tashmë duket se e kundërshtojnë këtë nismë. Ky kundërshtim mund të përkeqësojë ndjenjën kundër të të mërguarve, duke margjinalizuar më tej ata që kërkojnë siguri, si dhe të nxitë pakënaqësi populiste të krahut të djathtë.

Së fundmi, efekti ndalues i marrëveshjes mbetet i diskutueshëm. Me vetëm 3 mijë vende në dispozicion për azilkërkuesit, është pak e sigurt nëse një fluks të mërguarish drejt Italisë do të menaxhohej në mënyrën e duhur. Nëse numri i të mërguarve do të tejkalojë këtë shifër, çdo individ shtesë do të mbetet në Itali, duke mohuar kështu ndikimin parandalues të synuar të marrëveshjes. Prandaj, kjo marrëveshje ngre pikëpyetje të shumta ligjore, etike e praktike duke rrezikuar edhe objektivat e synuara të saj. Nëse nuk do të ndryshohen dhe nëse nuk marrin parasysh ndikimet e rëndësishme humanitare dhe ligjore, këto ujdi rrezikojnë të përsëritin e të shtojnë në vend që të zgjidhin çështjen e mërgimit të BE-së. 

Duke marrë parasysh numrin në rritje të këtyre marrëveshjeve dypalëshe me vendet e treta dhe orientimin e përgjithshëm të BE-së drejt delegimit të kompetencave jashtë territorit të saj, si një instrument i zbatueshëm për politikën e mërgimit, është tejet e rëndësishme që 

• (a) të bëhen përpjekje për të bërë një vlerësim kritik të faktit që shtetet evropiane po mbështeten në partneritete me vendet e treta për të “frenuar mërgimin”, si dhe 
• (b) mërgimi të trajtohet me anë të qasjeve gjithëpërfshirëse e njerëzore që mbështeten në të drejtën ndërkombëtare dhe respektojnë dinjitetin e refugjatëve. 

Delegimi i kompetencave jashtë territorit do të ketë ndikime afatgjata mbi BE-në, ndër të cilat janë ulja e besueshmërisë, rritja e cenueshmërisë ndaj shtrëngimit, legjitimimi i një qasjeje autoritare të përqendruar te frika nga ndëshkimi për kontrollin e mërgimit. Këto zhvillime paraqesin sfida të rëndësishme jo vetëm për integritetin e politikave të BE-së për azilin, por edhe për zotimet e saj më të gjera ndaj të drejtave të njeriut dhe solidaritetit, si në nivel ndërkombëtar ashtu edhe mes Shteteve Anëtare. Për të lundruar në këto aspekte komplekse, Komisioni i ri i BE-së do të duhet të rivlerësojë qasjen e tij ndaj mërgimit (të detyruar), duke e vendosur theksin tek ndarja e përgjegjësisë dhe respektimi i parimeve humanitare – për hir të tij po aq sa për hir të njerëzve që kërkojnë mbrojtje ndërkombëtare.